Mit internationalen Gutschriften zum EU-Klimaziel 2040?

Internationale Gutschriften können künftig einen Beitrag zum EU-Klimaziel 2040 leisten. Doch welche rechtlichen Vorgaben gelten für ihre Nutzung? Eine in Kürze erscheinende Studie der Stiftung Umweltenergierecht untersucht, welche Leitplanken das Europarecht und das Völkerrecht hierfür setzen. Die ersten vorläufigen Ergebnisse geben einen Einblick in den Gestaltungsspielraum der EU.

Auf dem Weg zur Klimaneutralität im Jahr 2050 hat sich die EU verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen bis 2040 um 90 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 zu senken. Das Europäische Klimagesetz (EU-KlimaG) sieht seit diesem Jahr vor, dass internationale Gutschriften über Treibhausgasemissionsminderungen einen Beitrag zu diesem Ziel leisten können. Nach Art. 4 Abs. 5 lit. a) EU-KlimaG kann dieser Beitrag bis zu fünf Prozent betragen. Den völkerrechtlichen Rahmen für solche internationalen Gutschriften bietet Art. 6 des Übereinkommens von Paris (ÜvP).

Der Beitrag internationaler Gutschriften zum EU-Klimaziel 2040 ist bislang nur im Ansatz geregelt. Das Europäische Klimagesetz legt Programmsätze fest, die von der EU-Kommission bei der Überprüfung des bestehenden Rechtsrahmens und der Ausarbeitung von Vorschlägen für neue Rechtsakte zur Nutzung internationaler Gutschriften zu berücksichtigen sind. Eben jene Vorschläge werden aber notwendig sein, um effektiv eine solche Nutzung zu ermöglichen. Die EU-Kommission hat sie für das vierte Quartal 2026 angekündigt.

In der Normenhierarchie über den Vorgaben des Europäischen Klimagesetzes stehen die völkerrechtlichen Vorgaben des Übereinkommens von Paris. Art. 6 ÜvP erlaubt es den Vertragsparteien, bei der Treibhausgasemissionsminderung zu kooperieren: Sie können Minderungen, die in einem Land erreicht wurden, in ein anderes übertragen. Der Übertrag kann auf die Nationally Determined Contributions (NDCs), also den Beitrag, den die Vertragsparteien für sich selbst zur Begrenzung des Temperaturanstiegs auf weit unter 2°C beziehungsweise 1.5°C festgelegt haben, angerechnet werden. Allerdings müssen dafür bestimmte Berichtspflichten eingehalten werden, zudem soll eine Doppelzählung vermieden werden.

Vorgaben des Völkerrechts und Bewertungsmaßstab für EU-Rechtsetzung

Vor diesem Hintergrund untersucht die in Kürze erscheinende Studie „FlexMechs bis 2040 – Der Beitrag internationaler Gutschriften nach Art. 6 des Übereinkommens von Paris zur Erreichung des EU-Klimaziels 2040“, welche rechtlichen Vorgaben sich für die Nutzung internationaler Gutschriften aus dem Europarecht und dem Völkerrecht ergeben. „Unser Ziel ist es nicht, konkrete Regelungen für den Beitrag internationaler Gutschriften zu entwickeln“, so Dr. Markus Ehrmann, Forschungsgebietsleiter und Mitautor der Studie. „Zunächst möchten wir zu einem besseren Verständnis der bestehenden Vorgaben des Europarechts und des Völkerrechts beitragen.“

Was kann der EU-Gesetzgeber regeln und was muss er regeln? Das wird von der noch kommenden Studie der Stiftung Umweltenergierecht untersucht. (Foto: Jorisvo/Fotolia)

Im Mittelpunkt der als Eigenprojekt der Stiftung Umweltenergierecht aufgesetzten Studie stehen die Regelungen des Europäischen Klimagesetzes und Art. 6 ÜvP. „Wir zeigen in unserer Studie auf, was bereits im EU-Klimagesetz geregelt ist und welche Vorgaben das Völkerrecht vorsieht“, erklärt Mitautorin Dr. Jana Nysten. „Das steckt den Rahmen für die noch zu entwickelnden EU-rechtlichen Regelungen ab. Es bestimmt also, was der EU-Gesetzgeber regeln kann und regeln muss.“

Art. 6 ÜvP sieht unterschiedliche Möglichkeiten für eine Kooperation bei der Treibhausgasemissionsminderung vor, wobei jede den Vertragsparteien einigen Freiraum lässt. Art. 6 Abs. 2 ÜvP regelt die Übertragung von Treibhausgasemissionsminderungen zur Anrechnung im Rahmen der NDCs. Vertragsparteien, die sich zu einer Kooperation entscheiden, müssen ihre gegenseitigen Rechte und Pflichten jedoch in bi- und multilateralen Verträgen noch genauer definieren. Art. 6 Abs. 4 ÜvP bietet die Möglichkeit, auf Zertifikate zurückzugreifen, die „Art. 6.4 ER“ genannt werden: Dabei handelt es sich um eine bestimmte Art internationaler Gutschriften, die unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen in einem neuen Mechanismus (Paris Agreement Crediting Mechanism – PACM) ausgegeben werden.

Gestaltungsspielraum für den EU-Gesetzgeber

Auch wenn das Europäische Klimagesetz lediglich Programmsätze für die zu erwartenden Vorschläge der EU-Kommission enthält, lassen sich nach der bisherigen Analyse folgende Vorgaben aus dem Europäischen Klimagesetz und dem Pariser Übereinkommen ableiten.

Internationale Gutschriften sollen zunächst ambitioniert und kosteneffizient zur Erreichung des EU-Klimaziels 2040 beitragen. Der maximale Beitrag ist auf fünf Prozent des Gesamtziels von 90 Prozent Treibhausgasemissionsminderungen bis 2040 gedeckelt, die verbleibenden mindestens 85 Prozent müssen also innerhalb der EU erbracht werden.

Auch zeitlich setzt das Europäische Klimagesetz Grenzen: Grundsätzlich können internationale Gutschriften erst ab 2036 genutzt werden. Möglich ist allerdings eine Pilotphase für die Jahre 2031 bis 2035. Nach dem bisherigen Forschungsstand der Studie können in dieser Pilotphase erworbene Gutschriften jedoch nicht in den Zeitraum 2036 bis 2040 übertragen werden und damit keine Rolle bei der Erreichung der Ziele der EU spielen. Viele Punkte sind jedoch noch offen. Die EU-Kommission wird in ihren Vorschlägen für die Komplettierung des EU-Rechtsrahmens unter anderem ausarbeiten müssen, wer die Gutschriften erwerben und nutzen soll. In Betracht kommen die EU, die Mitgliedstaaten oder private Wirtschaftsteilnehmer; auch Mischlösungen sind denkbar. Das Europäische Klimagesetz selbst trifft auch keine Aussage dazu, ob und wie internationale Gutschriften in das Europäische Emissionshandelssystem eingebunden werden.

Ferner müssen die internationalen Gutschriften „hochwertig“ sein. Was darunter konkret zu verstehen ist, legt das Europäische Klimagesetz allerdings nicht fest. Die EU könnte hierfür auf den Paris Agreement Crediting Mechanism nach Art. 6 Abs. 4 ÜvP zurückgreifen, ist darauf aber nicht festgelegt. Vielmehr spricht der Gesetzestext dafür, dass die EU eigene oder zusätzliche Qualitätskriterien entwickeln könnte. Welche Anforderungen dabei aus dem Völkerrecht folgen und wie weit der Gestaltungsspielraum des EU-Gesetzgebers reicht, ist eine zentrale Frage für die weitere Ausgestaltung.

Zahlreiche offene Fragen bleiben

Viele Fragen zum konkreten Beitrag internationaler Gutschriften sind also noch offen. „Die im vierten Quartal 2026 erwarteten Vorschläge der EU-Kommission werden eine konkretere Ausgestaltung vorsehen. In der Studie wird der EU- und völkerrechtliche Rahmen dafür abgesteckt“, so Dr. Markus Ehrmann. „Auf dieser Basis werden wir den Gesetzgebungsprozess zur Umsetzung des Beitrags internationaler Gutschriften zum EU-Klimaziel 2040 weiter kritisch begleiten.“