Auf dem Weg zu mehr Freiflächen-Photovoltaik

Die Bundesregierung hat in einem Eckpunktepapier das Ziel für den Ausbau der PV-Freiflächen hoch gesteckt. In der bevorstehenden EEG-Reform sollen erste Umsetzungsschritte für die Zielerreichung unternommen werden. Offen bleibt für den Moment, wie die Flächen für einen umweltverträglichen Ausbau bereitgestellt werden können. Die Stiftung Umweltenergierecht geht dieser und weiteren Fragen bereits auf den Grund.

Die neue Regierung tritt für das Klima und eine unabhängigere Energieversorgung mächtig in die Pedale: Schon im Jahr 2035 soll die Stromversorgung nahezu vollständig auf erneuerbaren Energien beruhen. Der Ausbau der Photovoltaik auf der Freifläche soll hierzu einen deutlich größeren Anteil als bislang bei der Nutzung der Sonnenenergie haben. Künftig wird eine in etwa hälftige Aufteilung zwischen dem Zubau auf Dächern und Fassaden einerseits und den Freiflächen andererseits angestrebt.

Das EEG 2023 soll den Weg zu mehr Flächen für die Photovoltaik ebnen.

Das EEG wird fit für die Tour gemacht

Dass hierfür erhebliche Flächen benötigt werden, wird in den Entwürfen für die Novelle des EEG deutlich. Diese soll nicht nur das Ziel der annähernden Treibhausgasneutralität der Stromproduktion bereits für das Jahr 2035 festschreiben, sondern auch den Weg dorthin ebnen. Die Ausbauleistung der unterschiedlichen Typen von Solaranlagen soll schon bis zum Jahr 2030 auf 215 Gigawatt steigen und hierfür das Volumen für die Ausschreibung bei Freiflächenanlagen erheblich erhöht werden.

Vormalig über die Innovationsausschreibungen förderfähige Anlagenkonzepte der Agri-PV und Floating-PV, die eine Mehrfachnutzung landwirtschaftlicher Flächen sowie von Gewässern ermöglichen, siedeln in Zukunft in den „allgemeinen Freiflächentopf“ über. Ihre Integration in dieses Ausschreibungssegment soll ihnen nicht den Innovationscharakter nehmen, wohl aber eine dauerhafte wirtschaftliche Perspektive geben. Eine Bonuszahlung für Agri-PV- und die neu hinzutretenden Moor-PV-Anlagen, die auf wiederzuvernässenden Moorböden errichtet werden können, soll deren Wettbewerbsfähigkeit gegenüber konventionellen und Parkplatzkonzepten sichern. Ob dies ausreicht, bleibt abzuwarten. Auch darüber hinaus soll die Flächenkulisse für Freiflächenkonzepte insgesamt erweitert werden.

Nächste Etappe: Stärkung der Flächenbereitstellung

Unabhängig von ihren konkreten Wirkungen auf die Wirtschaftlichkeit der Freiflächenkonzepte wird das novellierte EEG allein einen beschleunigten Ausbau aber noch nicht sicherstellen. Hierfür braucht es auch die entsprechenden Flächen. Im Rahmen des Vorhabens „Umweltverträgliche Standortsteuerung von Solar-Freiflächenanlagen (Solarthermie und Photovoltaik)“ untersucht die Stiftung Umweltenergierecht für das Umweltbundesamt deshalb unter anderem die Frage, wie eine ausreichende und umweltverträgliche planerische Flächenbereitstellung für den gewünschten Ausbau rechtlich sichergestellt werden kann.

Aktuell hängt dies von den Kommunen ab, die zwar an höherrangige Pläne der Raumordnung gebunden sind, durch diese (wohl) aber nicht zur Flächenausweisung verpflichtet werden und weitestgehend frei entscheiden können, ob sie einen Bebauungsplan für Freiflächenanlagen aufstellen oder nicht. „Ein solcher Bebauungsplan ist aber regelmäßig Voraussetzung für die planungsrechtliche Zulässigkeit von PV-Freiflächenanlagen. In der Regel gilt: Kein Bebauungsplan, kein Freiflächenvorhaben“, so Dr. Nils Wegner, Projektleiter bei der Stiftung Umweltenergierecht.

Wie schon bei der Windenergie zeigt sich bei der PV-Freifläche, dass eine Verzahnung der Ausbauziele im Förderrecht und der planungsrechtlich geregelten Flächenausweisung fehlt. Für die Windenergie könnte dies nun mit der Einführung einer Verpflichtung, zwei Prozent der Landesflächen für die Windenergie auszuweisen, behoben werden. Doch wie geht es bei der Flächenbereitstellung für die PV-Freifläche weiter? Sollen Gemeinden weiterhin völlig frei in ihren Entscheidungen bleiben? Bedarf es verbindlicher Vorgaben beispielsweise seitens der Raumordnung? Oder sollten Gemeinden mittels einer Regelung für die Freiflächen-PV, welche die Aufstellung einzelner Bebauungspläne überflüssig machen würde („Außenbereichsprivilegierung“), unter Zugzwang zu einer gesteuerten Flächenausweisung gesetzt werden? Die Diskussion hierzu läuft und dürfte angesichts der ambitionierten Ausbauziele und geplanten ökonomischen Anreize weiter an Dringlichkeit gewinnen.

Umweltverträglich ans Ziel?

Um nicht auf halber Strecke wegen Akzeptanzproblemen stecken zu bleiben, sondern das gesetzte Ausbauziel zu erreichen, muss die Flächenbereitstellung für den Photovoltaikausbau nicht zuletzt auch umweltverträglich geschehen. Insofern dürfen mit der Steigerung des Freiflächenausbaus auch die insoweit besonders geeigneten Potenziale auf den Dachflächen nicht aus dem Blick verloren werden. Die geplante EEG-Novelle adressiert Aufdachanlagen unter anderem mit einer weiteren Ausdifferenzierung ihrer Förderung in einen (höheren) „Volleinspeisetarif“ und einen Tarif, der für Eigenversorger auskömmlich sein soll.

Die neue Regierung tritt mit ihren Plänen für den Ausbau der PV-Freiflächen mächtig in die Pedale.

„Mit dem Volleinspeisetarif soll die Installation von Aufdachanlagen angereizt werden, die den gesamten Strom ins Netz einspeisen. So sollen Solaranlagen auch da attraktiv werden, wo sich eine Eigenversorgung nicht lohnt. Die Bundesregierung sieht dies als einen Schritt in Richtung einer Vollbelegung von Dachflächen“, erklärt Dr. Daniela Fietze, Projektleiterin im Fachgebiet Recht der erneuerbaren Energien und Energiewirtschaft. Für den Mieterstrom sollen die bisherigen Bedingungen dagegen fortgeschrieben werden. Die im Koalitionsvertrag angekündigte bundesweite Pflicht, Hausdächer mit PV-Anlagen zu bestücken, ist zudem noch nicht in der Umsetzung und soll laut Koalitionsvertrag ohnehin in ihrem Anwendungsbereich eher beschränkt sein.

Steuerung ja, aber die Zeit läuft

Selbst wenn dieser Bereich allerdings noch stärker als bislang geplant erschlossen wird, bleibt der Ausbau der PV-Freiflächenanlagen schon wegen der drängenden Klimaschutzziele unverzichtbar und die umweltverträgliche Steuerung mit den Mitteln des Planungsrechts gerade für nicht geförderte Anlagen sinnvoll. Das EEG trifft hier, anders als bei den geförderten Anlagen über die Beschränkung der Förderkulisse gerade noch keine Vorauswahl geeigneter, vielfach vorbelasteter Flächen, die dann planerisch nochmal verfeinert wird. „Gerade außerhalb des EEG ist planerische Steuerung deshalb unverzichtbar“ meint Dr. Nils Wegner. „Die Frage ist, auf welcher Ebene und mit welcher Intensität und Komplexität“.

Das notwendige Zusammenspiel von Förder- und Planungsrecht für einen umwelt- und naturverträglichen Ausbau der unterschiedlichen Typen von Freiflächenanlagen, der die Ausbauziele erreicht, wird die Stiftung Umweltenergierecht auch weiterhin beschäftigen. Vertieft werden diese Fragen aktuell im Auftrag des Bundesamts für Naturschutz im Vorhaben „Zukünftige Solar-Anlagen: Technologien, Auswirkungen, räumliche Steuerungsmöglichkeiten“, aber auch jenseits dessen. Die Zeit läuft indes weiter und bis zum Ziel ist es noch weit – daher tritt auch die Stiftung Umweltenergierecht weiter ordentlich in die Pedale.