Flächenqualität im Fokus: Neue Studie zu planungsrechtlichen Anforderungen an Windenergiegebiete

Mit dem Wind-an-Land-Gesetz hat der Gesetzgeber einen Paradigmenwechsel vollzogen: weg von der Ausschlussplanung hin zu einer Positivplanung mit verbindlichen Flächenzielen. Doch während die Debatte meist um das quantitative „Zwei-Prozent-Ziel“ kreist, stellt sich eine zentrale Frage für das Gelingen der Energiewende: Haben die ausgewiesenen Flächen auch die nötige Qualität, um die ehrgeizigen Ausbauziele des Erneuerbare-Energien-Gesetzes zu erfüllen? Eine demnächst erscheinende Würzburger Studie zum Umweltenergierecht nimmt die planungsrechtlichen Anforderungen an die Flächenqualität in den Blick.

Bisher stand im Recht der Windenergieplanung vor allem die quantitative Bereitstellung von Flächen im Vordergrund. Das Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) gibt den Ländern verbindliche Flächenbeitragswerte vor, um insgesamt zwei Prozent der Bundesfläche für die Windenergie zu sichern. Das Ziel hinter diesen Zahlen ist klar: Es soll ausreichend Raum geschaffen werden, um die Ausbauziele und Ausbaupfade des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) – 160 Gigawatt installierte Leistung bis 2040 – zu realisieren.

Doch Flächen sind kein Selbstzweck. „Damit die Ausbauziele erreicht werden können, wird es nicht ausreichen, dass die Flächenziele des WindBG allein rechnerisch erfüllt werden“, betont Dr. Stephan Wagner, Projektleiter bei der Stiftung Umweltenergierecht. Denn das EEG gibt strommengenbezogene Ziele vor: Bis 2030 sollen mindestens 80 Prozent des Bruttostromverbrauchs aus erneuerbaren Energien stammen, 2025 dann letztlich die gesamte Stromversorgung. Ob ein Windenergiegebiet dazu beitragen kann, hängt entscheidend von seiner Qualität ab – also davon, wie viel nutzbarer Windstrom dort tatsächlich erzeugt werden kann.

Was macht die „Qualität“ eines Windenergiegebiets aus?

Die Qualität eines Gebiets definiert sich über die dort potenziell erzeugbare nutzbare Windstrommenge. Die aktuell laufende Würzburger Studie zum Umweltenergierecht von Dr. Stephan Wagner und Steffen Benz identifiziert hierfür eine Reihe von positiven Einflussfaktoren wie das durchschnittliche Windaufkommen, die Netzanbindung, Topografie und Erschließbarkeit oder die Flächeneffizienz. Demgegenüber stehen negative Einflussfaktoren, meist in Form von (Mikro-)Restriktionen aus dem Artenschutz, Immissionsschutz oder der Flugsicherheit, die die Nutzbarkeit der Fläche einschränken können.

Die Qualität eines Windenergiegebiets definiert sich über die dort potenziell erzeugbare nutzbare Windstrommenge. (Foto: Frank Bergeri/iStock)

Die Autoren gehen in der Studie vor allem der Frage nach, inwieweit das geltende Planungsrecht die Träger der Regionalplanung bereits heute dazu verpflichtet, auf eine hinreichende Qualität der Windenergiegebiete zu achten. Sie leiten solche Anforderungen insbesondere aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot und dem Erforderlichkeitsgebot ab.

Planungsrechtliche Anforderungen an die Flächenqualität

Die planerische Abwägung der Regionalplanung darf sich nicht in der bloßen Erfüllung der quantitativen Flächenziele erschöpfen. Im Rahmen des Abwägungsgebots ist vielmehr zu berücksichtigen, dass der Windenergiebelang auf die Erzeugung von nutzbarem Windstrom gerichtet ist. Ein zentrales Element ist hierbei die Alternativenprüfung: Planungsträger dürfen qualitativ offensichtlich bessere Standorte nicht ohne sachgerechten Grund zugunsten minderwertiger Flächen außer Acht lassen.

Das Erforderlichkeitsgebot setzt zudem eine rechtlich verbindliche Mindestqualität fest. Eine Gebietsausweisung ist danach unwirksam, wenn sie „vollzugsunfähig“ ist – wenn also feststeht, dass dort aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen (zum Beispiel fehlendes Windaufkommen oder unüberwindbare fachrechtliche Hindernisse) auf unabsehbare Zeit keine Windenergieanlagen errichtet und betrieben werden können.

Ausblick: Würzburger Studie als Orientierungshilfe für die Praxis

Die Untersuchung ist Teil des Forschungsprojekts „ImWind4two“, in dessen Rahmen die Stiftung Umweltenergierecht die Umsetzung des WindBG aus rechtswissenschaftlicher Perspektive begleitet. „Wir analysieren in der Studie, ob die bestehenden gesetzlichen Vorgaben den Planungsträgern die nötige Orientierung geben, um Flächen so auszuweisen, dass sie den tatsächlichen Ausbaubedarf effektiv decken“, erläutert Mitautor Steffen Benz. Es geht also um die Frage, ob das Recht den Planungsprozess ausreichend dabei unterstützt, dass die ausgewiesenen Flächen auch den tatsächlich benötigten Windstromertrag liefern.

Sollten die derzeitigen Flächenausweisungen qualitativ hinter den Notwendigkeiten zurückbleiben, sieht das WindBG zwar bereits heute Berichtspflichten und Evaluierungsmechanismen vor, um gegebenenfalls gesetzgeberisch nachzusteuern. Doch die Studie verdeutlicht, dass auch das Planungsrecht einen Hebel darstellt, um die Ausbauziele der Windenergie zu erreichen und damit zum Erfolg der Energiewende beizutragen.

Die vollständige Würzburger Studie zum Umweltenergierecht mit dem Titel „Flächenqualität von Windenergiegebieten als Gegenstand planungsrechtlicher Anforderungen“ befindet sich in der Finalisierung und wird zeitnah erscheinen.