Viel Klein-Klein bei der förderrechtlichen Steuerung der PV auf der Freifläche

Das EEG 2023 weitet die Förderkulisse für den PV-Ausbau aus – und verzettelt sich zunehmend in einer detailverliebten Mikrosteuerung. Gleichzeitig findet ein wachsender Teil des Ausbaus außerhalb des EEG statt. Die Stiftung Umweltenergierecht untersucht Wege für eine effektive räumliche Steuerung des PV-Ausbaus unter veränderten Umständen.

Der Gesetzgeber des Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2023 will, dass die Photovoltaik bis zum Jahr 2040 auf eine installierte Leistung von 400 Gigawatt ausgebaut wird. Heute stehen wir bei etwa 58 Gigawatt. Mit dem angestrebten Ende der Förderung nach Vollendung des Kohleausstiegs scheint klar, dass nicht der gesamte Ausbau über das EEG laufen wird. Ein größer werdender Teil des PV-Zubaus benötigt die Förderung durch das EEG ohnehin bereits heute nicht und refinanziert sich auf anderen Wegen. Wirtschaftlich ist dies zu begrüßen.

Die zunehmende Unabhängigkeit des PV-Ausbaus von der Förderung über das EEG führt aber auch dazu, dass dessen steuernder Einfluss über die Festlegung förderfähiger Flächentypen auf die räumliche Verteilung der Anlagen abnimmt. Umgekehrt nimmt deshalb die Bedeutung planungs- und ordnungsrechtlicher Steuerung zu. Baute diese bislang vielfach auf der förderrechtlichen „Vorsteuerung“ des EEG auf und konnte sich selbst zurücknehmen, stellt gerade das Planungsrecht inzwischen in vielen Fällen die maßgebliche Ebene dar. Dieser Bedeutungsgewinn spiegelt sich auch in der Arbeit der Stiftung Umweltenergierecht wider, die in verschiedenen Vorhaben zum PV-Ausbau einen Schwerpunkt bei der planungsrechtlichen Steuerung gesetzt hat.

Ein erfolgreicher PV-Ausbau benötigt effektive Steuerung bei ausreichender Flächenbereitstellung.

Detailverliebtheit förderrechtlicher Steuerung

Der Befund, dass der über das EEG geförderte Ausbau der Photovoltaik nur noch einen Ausschnitt des gesamten Zubaus darstellt und die Steuerungskraft des Förderrechts zurückgeht, steht jedoch zunehmend in Kontrast zu der Mikrosteuerung, mit der räumliche Steuerung auf gesetzlicher Ebene betrieben wird.

Ein Beispiel: So wird im EEG 2023 die Förderung von PV-Anlagen zwar sowohl auf Ackerflächen als auch auf Grünland ausgeweitet. Für herkömmliche Freiflächenanlagen ist zunächst aber weiterhin eine Öffnung durch die Länder auf sogenannten benachteiligten Flächen im Verordnungswege erforderlich, wenn die Flächen nicht in maximal 500 Meter Abstand von Autobahnen und Schienenwegen liegen. Sogenannte Agri-PV-Anlagen, also die Installation von PV-Anlagen auf Ackerflächen, sind dagegen unabhängig hiervon förderfähig. Ausgenommen werden für die Förderung der Agri-PV aber wiederum sogenannte naturschutzrelevante Ackerflächen mit hohem Biotopwert. Auch auf Grünland soll Agri-PV förderfähig werden – nicht aber, wenn es sich um Moorböden handelt, Flächen in einem Natura 2000-Gebiet liegen oder ein geschützter Lebensraumtyp im Sinne der FFH-Richtlinie vorliegt.

Zwar ist das Ringen um die Förderkulisse mit dem Ziel eines umwelt- und naturverträglichen Ausbaus der PV, das anhand dieses Beispiels deutlich wird, verständlich. „Die förderrechtliche Steuerung schlägt wegen ihrer Flughöhe jedoch immer auch verschiedene Dinge über denselben Leisten“, so Nils Wegner, Projektleiter der Stiftung. Der Gesetzgeber läuft Gefahr, dass sich die Projektierer angesichts der Marktlage zunehmend der fragmentierten Steuerung auf gesetzlicher Ebene entziehen und in den förderfreien Bereich ausweichen. Die kommunalen Planungsträger haben hier bei den Standortentscheidungen deutlich größere Spielräume und können gerade auch Standorte ausweisen, die das EEG ausschließt. „Die Steuerungswirkung des EEG könnte so zunehmend verpuffen“, schlussfolgert Nils Wegner.

Die Steuerung des PV-Ausbaus durch das EEG 2023 ist zunehmend fragmentiert.

Effektive Steuerung bei ausreichender Flächenbereitstellung

Die Stiftung Umweltenergierecht untersucht vor diesem Hintergrund in verschiedenen Vorhaben, unter anderem für das Umweltbundesamt (Umweltverträgliche Standortsteuerung von Solar-Freiflächenanlagen) und das Bundesamt für Naturschutz (BfN-Solar), wie Steuerung unter den veränderten Umständen auf planungs- und ordnungsrechtlicher Ebene stattfinden kann. Neben der räumlichen Steuerung von Vorhaben geht es dabei nicht zuletzt um die Gewährleistung einer ausreichenden Flächenbereitstellung. Die zuletzt erstmals unterzeichnete Ausschreibung zeigt die Dringlichkeit dieses Punktes – zumal im Angesicht stark steigender Ausschreibungsmengen.

In einem Kurzgutachten für das Umweltbundesamt wurde gerade gezeigt, wie die Flächenbereitstellung durch eine Veränderung des Rechtsrahmens gefördert werden könnte. Mit SynAgri-PV hat die Stiftung Umweltenergierecht zudem ein durch das BMBF gefördertes Vorhaben gestartet, in dem nicht zuletzt den spezifischen Flächenfragen der Agri-PV nachgegangen werden soll. Gemein ist den verschiedenen Vorhaben der Stiftung die Suche nach Möglichkeiten, wie förder-, planungs- und ordnungsrechtlicher Rahmen sinnvoll aufeinander abgestimmt werden. Die Mikrosteuerung des EEG 2023 ist hier sicherlich nicht der Weisheit letzter Schluss.