PV-Ausbau rechtlich abgesichert: Ein neuer Hebel für die Länder bei der Flächenbereitstellung

Um die Ausbauziele der Photovoltaik (PV) zu erreichen, werden in erheblichem Umfang PV-Freiflächenanlagen benötigt. Doch wie wird die Bereitstellung der dafür benötigten Flächen rechtlich gewährleistet? Die Stiftung Umweltenergierecht hat in einer neuen Studie den Rechtsrahmen hierfür untersucht und zeigt Optionen für seine effektive Weiterentwicklung auf.

PV-Freiflächenanlagen lassen sich schneller und günstiger zubauen als PV-Dachanlagen und sollen auch einen wichtigen Beitrag für die Energiewende leisten. Gehemmt wird der Ausbau im Freiflächensegment aktuell insbesondere durch mangelnde Netzanschlusskapazitäten. Perspektivisch könnte aber auch die Flächenbereitstellung zu einem Flaschenhals für das Erreichen der Ausbauziele werden. Die Stiftung Umweltenergierecht hat daher die planungsrechtliche Situation für PV-Freiflächenanlagen in ihrer neusten Würzburger Studie zum Umweltenergierecht Nr. 41 untersucht.

Derzeit können PV-Freiflächenanlagen allein durch Bebauungspläne der Gemeinden zu einem Baurecht gelangen – soweit sie nicht entlang bestimmter Infrastrukturen oder als kleinere, hofnahe Agri-PV-Anlagen planungsrechtlich privilegiert sind. Die Gemeinden entscheiden weitgehend frei darüber, ob und in welchem Umfang sie Bebauungspläne für die Freiflächen-PV aufstellen. Doch um die Ausbauziele in Zukunft zu erreichen, werden deutlich mehr Flächen benötigt werden als bisher. Daher erscheint es zumindest fraglich, ob die freiwilligen Planungen der Gemeinden hierfür ausreichen werden.

Aktuell entscheiden Gemeinden weitgehend frei darüber, ob und in welchem Umfang sie Bebauungspläne für die Freiflächen-PV aufstellen. (Foto: Bilanol/iStock)

Regeln die Länder deshalb im Einzelfall bereits heute Mengenvorgaben, stoßen sie bei deren Umsetzung aber auf verbleibende Rechtsunsicherheiten hinsichtlich einer Erstplanungspflicht der Gemeinde zur Umsetzung der Mengenvorgaben und auf Schwierigkeiten bei deren praktischer Durchsetzung. Eine effektive Absicherung der Flächenbereitstellung können die Länder somit nicht gewährleisten.

Ein neuer Hebel für die Länder

Der Bund könnte hier durch punktuelle Öffnung seiner Kompetenz für das Bodenrecht Abhilfe schaffen – und zwar ohne Ländern oder Kommunen fixe Vorgaben zu machen: „Der Bund könnte bestimmte Gebietsausweisungen der Raumordnung in den Ländern für die Photovoltaik mit einer unmittelbar baurechtsermöglichenden Wirkung ausstatten“, erklärt Jonas Otto, wissenschaftlicher Mitarbeiter und Mitautor der Studie. „Das bedeutet konkret, dass Flächen, die von der übergeordneten Raumordnung in den Ländern für die Photovoltaik vorgesehen werden, automatisch als Bauland für PV-Projekte gelten würden – ohne dass es dafür noch eines zusätzlichen Bebauungsplans der Gemeinde bedarf.“ Für die Umsetzung dieses Konzepts könnte sich der Bundesgesetzgeber an den zuletzt im Rahmen der Umsetzung der novellierten Erneuerbare-Energien-Richtlinie diskutierten Solarenergiegebieten orientieren. Diese besitzen eine baurechtsermöglichende Wirkung.

Alternativ könnte für Flächen innerhalb von PV-Vorranggebieten eine klassische Außenbereichsprivilegierung vorgesehen werden, da auch diese eine baurechtsermöglichende Wirkung besitzt und eine gemeindliche Bebauungsplanung im Regelfall erübrigt. „In beiden Fällen könnte es der Bund letztlich den Ländern selbst überlassen, ob und wie sie von dieser neuen Möglichkeit der Flächenbereitstellung und einer daran anknüpfenden Mengensteuerung Gebrauch machen. Die Länder könnten dies je nach landesspezifischen Voraussetzungen und dem jeweiligen Fortschritt des PV-Ausbaus entscheiden“, erklärt Dr. Nils Wegner, Forschungsgebietsleiter und Mitautor der Studie.

Zwei Optionen für die Umsetzung einer Mengensteuerung

Die Studie der Stiftung Umweltenergierecht zeigt zwei grundlegende Möglichkeiten auf, wie eine landesrechtliche Mengensteuerung der Flächenbereitstellung für die Photovoltaik auf Basis der bundesrechtlichen Öffnung umgesetzt werden könnte: Bei der ersten Option würden die Länder ihre Vorgaben vor allem an die Raumordnung richten. So würde die aktuell bei den Gemeinden liegende Flächenbereitstellung zumindest teilweise und ergänzend zu den gemeindlichen Möglichkeiten durch die übergeordnete Planungsebene der Raumordnung übernommen. Die zweite Option bestünde darin, dass die Gemeinden zunächst weiterhin selbst steuern, wie viel Fläche sie für PV-Anlagen ausweisen wollen. Die Raumplanung würde erst dann eingreifen, wenn die Gemeinden nicht genug Flächen bereitstellen, also als eine Art Sicherheitsnetz für die ausreichende Flächenbereitstellung fungieren.

Der Bund könnte den Ländern einen neuen Hebel zur rechtlichen Absicherung der Flächenbereitstellung beim PV-Ausbau zur Verfügung stellen. (Foto: Pixabay)

„Beide Wege haben ihre Vor- und Nachteile. Es geht dabei zum Beispiel um die Frage, wie stark der Ausbau von Photovoltaik vor Ort verankert ist, wie gut er mit anderen Planungen abgestimmt werden kann und wie viel Aufwand die Umsetzung macht. Wenn der Bund den Ländern diese Steuerungsmöglichkeiten gibt, könnten die Länder selbst entscheiden, ob sie die Vorgaben hauptsächlich über die Raumplanung steuern oder weiterhin den Fokus auf eine gemeindliche Steuerung legen wollen“, sagt Dr. Nils Wegner.

Neue Gestaltungsmöglichkeiten für eine Mengensteuerung eröffnen

Das hohe Ambitionsniveau beim PV-Freiflächenausbau spricht dafür, es den Ländern bereits jetzt zu ermöglichen, eine effektive Mengensteuerung der Flächenbereitstellung zu verankern. So könnten bereits heute passgenaue Lösungen entwickelt werden, um eine ausreichende Flächenbereitstellung rechtlich abzusichern. Sollten zukünftig Engpässe bei der Flächenbereitstellung entstehen, wären die Länder bereits gewappnet. Auf diese Weise können Fadenrisse im Freiflächenausbau effektiv verhindert werden.