Finanzielle Teilhabe bei Erneuerbaren: Akzeptanzsteigerung mit Risiken und Nebenwirkungen
Die Stiftung Umweltenergierecht hat in ihrer jüngst veröffentlichten Studie die Landesgesetze zur finanziellen Beteiligung von Gemeinden und Einwohnern an der Wertschöpfung erneuerbarer Energien untersucht. Ein zentrales Fazit: Auch wenn verfassungsrechtlich vieles erlaubt ist, sollten die Landesgesetzgeber ihre Spielräume nicht als Freibrief verstehen. Und mit den vielfältigen Regelungen sind neue Fragen entstanden, die nicht nur die Rechtswissenschaft weiter beschäftigen werden.
Die Dynamik auf dem Gebiet der sogenannten Teilhaberegelungen bei erneuerbaren Energien ist beachtlich: Nachdem das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im März 2022 das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern in allen wesentlichen Punkten für verfassungsgemäß erklärt hat (1 BvR 1187/17), sind andere Länder diesem Gesetz mit „Pilotcharakter“ (so das BVerfG) rasch gefolgt. Mittlerweile werden in acht Ländern die Betreiber bestimmter Erneuerbarer-Energien-Anlagen (EE-Anlagen) verpflichtet, Gemeinden oder auch Einwohner an der lokalen Wertschöpfung zu beteiligen.
Die positive Wirkung dieser Gesetze auf die Akzeptanz für diese EE-Anlagen wird weithin anerkannt. Gleichzeitig können sich die finanziellen Verpflichtungen der Anlagenbetreiber auf die Wirtschaftlichkeit der Vorhaben auswirken – und damit den Ausbau bremsen. Dieses Spannungsfeld und die Heterogenität der Landesgesetze bilden die Schwerpunkte der Würzburger Studie zum Umweltenergierecht Nr. 43 mit dem Titel „Die Landesgesetze zur verpflichtenden finanziellen Beteiligung von Gemeinden und Einwohnern beim Ausbau erneuerbarer Energien“.
Viel hilft viel oder die Dosis macht das Gift?
Die mit den Gesetzen unmittelbar bezweckte Akzeptanzsteigerung spricht dafür, die Zuwendungen an die Gemeinden oder die Einwohner, die von einer Anlage betroffen sind, großzügig zu bemessen. Kehrseite dieser Begünstigungen sind die finanziellen Verpflichtungen der Vorhabenträger, die Gewinne oder Chancen auf einen Zuschlag in einem EEG-Ausschreibungsverfahren schmälern können.
Die positive Wirkung von Beteiligungsgesetzen auf die Akzeptanz von EE-Anlagen wird weithin anerkannt. Doch sie können für Anlagenbetreiber auch zu einer Herausforderung werden. (Foto: Zoonar/Shutterstock)
Werden Projekte aufgrund dieser Effekte in einem Land nicht realisiert, wäre zumindest dort der Erneuerbaren-Ausbau gehemmt. Der eigentliche Zweck der Gesetze, nämlich durch mehr EE-Anlagen dem Klimaschutz zu dienen, würde in sein Gegenteil verkehrt. „Es ist vor allem Aufgabe der Landesgesetzgeber, diesen Zielkonflikt zu lösen“, fasst Sebastian von Ammon, wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Stiftung Umweltenergierecht und Mitautor, diesen Aspekt der Studie zusammen. „Nur wenn die Teilhabeverpflichtungen beide Zwecke erfüllen, sind die Eingriffe in die Unternehmensfreiheit der Vorhabenträger verfassungsgemäß.“
Die Heterogenität des Landesrechts: Sollte der Bund eingreifen?
Mit der steigenden Zahl von Landesgesetzen hat sich eine sehr heterogene Rechtslage entwickelt. Der Anwendungsbereich, der Kreis der zur Teilhabe Berechtigten und die Art und Höhe der Verpflichtungen der Betreiber unterscheiden sich zum Teil erheblich. Für vergleichbare Projekte sind unterschiedliche wirtschaftliche Belastungen im Ergebnis nicht ausgeschlossen. „Hieraus können sich negative Folgen für den Wettbewerb ergeben. Aufgrund seiner Verantwortung für das Energiewirtschaftsrecht sollte der Bund die Entwicklung im Blick behalten. Wenn die Heterogenität der Regelungen die Chancen von Standorten und Vorhabenträgern im Wettbewerb beeinträchtigt, könnte der Bundesgesetzgeber tätig werden“, erklärt Dr. Nils Wegner, Forschungsgebietsleiter bei der Stiftung Umweltenergierecht und Mitautor der Studie.
Gegen die naheliegende Lösung – eine einheitliche, verpflichtende Teilhabe durch Bundesrecht – werden finanzverfassungsrechtliche Gründe geltend gemacht. Unbestrittene Handlungsoptionen des Bundes ergeben sich aber im Hinblick auf die Länderöffnungsklausel des § 22b Abs. 6 EEG 2023, die den Ländern überhaupt erst die Kompetenz für eigene Teilhaberegelungen eröffnet. Dr. Nils Wegner: „Durch ihre maßvolle Einschränkung könnten die landesrechtlichen Regelungen aneinander angeglichen und die Belastungen für die Betreiber begrenzt werden. Zugleich wäre es den Ländern weiter möglich, bei der Festlegung konkreter Teilhabemodelle regionale Besonderheiten zu berücksichtigen.“
Landesrecht wirft neue Fragen auf
Mit der Grundsatzentscheidung des BVerfG sind jedoch bei Weitem nicht alle Fragen geklärt. Indem die Gesetze zunehmend neben Windenergieanlagen auch PV-Freiflächenanlagen betreffen, stellt sich beispielsweise die Frage nach dem verfassungsrechtlich zulässigen Anwendungsbereich verpflichtender Teilhaberegelungen. Die Studie verweist hier auf die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers und hält diese Erweiterung für zulässig.
Das Thema der finanziellen Teilhabe betrifft nicht nur die Windenergie, sondern zunehmend auch PV-Freiflächenanlagen. (Foto: Bilanol/iStock)
Ein weiterer wichtiger Aspekt ist die Frage, wie sich die Landesgesetze zu den Strafrechtsvorschriften der Vorteilsannahme und -gewährung verhalten. Bei einer Beteiligung auf der Grundlage von Landesrecht sind nach Auffassung der Autoren strafrechtliche Risiken nicht in allen Ländern gänzlich ausgeschlossen. Sebastian von Ammon erläutert: „Der Bundesetzgeber wollte bei freiwilligen Leistungen an Gemeinden mit seiner Teilhaberegelung im EEG die Beteiligten nicht zuletzt vor strafrechtlicher Verfolgung schützen. Diesen umfassenden Schutz bieten die Landesgesetze nicht. Soweit sie den Beteiligten Spielräume belassen, die nicht eindeutig begrenzt sind, kann eine Zuwendung im Einzelfall als strafrechtlich relevanter Vorteil gewertet werden.“
Ein Jurist…ist ein arm Ding: Keine alleinige Frage der Rechtswissenschaften
Schließlich macht die Studie deutlich, wie sehr die Rechtswissenschaft bei der Auseinandersetzung mit den Beteiligungsgesetzen auf die Zusammenarbeit mit anderen Disziplinen angewiesen ist. Nur mit Hilfe der Sozialwissenschaften kann geklärt werden, ob die Teilhaberegelungen die Akzeptanz steigern. Wie sich die Gesetze auf den Erneuerbaren-Ausbau auswirken, ist vorranging empirisch festzustellen. Die Folgen für den Wettbewerb sind ohne betriebswirtschaftliche Erkenntnisse nicht einzuschätzen.
Ob der Bund sich mit einem kontrollierten Zuwarten begnügen kann oder aber sein Eingreifen erforderlich ist, sollten deshalb auch andere wissenschaftliche Disziplinen in den Blick nehmen und damit die Entscheidungsgrundlage des Gesetzgebers verbessern. „Aus der rechtswissenschaftlichen Perspektive werden wir das Thema natürlich weiterhin im Blick behalten“, erklärt Dr. Nils Wegner.