Die kommunale Wärmeplanung kann einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung der Wärmewende auf kommunaler Ebene leisten. Der Bundesgesetzgeber arbeitet intensiv an einem Wärmeplanungsgesetz, das die Länder verpflichten soll, Wärmeplanung in den Städten und Gemeinden durchzuführen. Die Stiftung Umweltenergierecht hat sich den in den letzten Jahren zunächst auf Länderebene entwickelnden Rechtsrahmen sowie relevante bundesrechtliche Regelungen analysiert und aufbereitet. In der neuen Würzburger Studie Nr. 30 untersuchen wir diese rechtlichen Rahmenbedingungen für die Aufstellung und Umsetzung von Wärmeplänen durch die Kommunen und zeigen, wo dabei noch Anpassungsbedarf besteht.

Für das Erreichen der Klimaschutzziele im Wärmesektor braucht es eine erfolgreiche Wärmewende. Dafür müssen die konkreten Verhältnisse vor Ort berücksichtigt werden. Die nationalen Wärmewendeziele müssen auf die lokale Planungs- und Umsetzungsebene transferiert und Planungskapazitäten geschaffen werden. Die kommunale Wärmeplanung ist dabei das planerisch-strategische Instrument, um dies zu erreichen.

Der Rechtsrahmen hierfür ist im Entstehen. Zunehmend erlassen die Bundesländer gesetzliche Regelungen, meist in ihren jeweiligen Klimaschutzgesetzen. Aufgrund der daraus entstehenden unübersichtlichen Rechtslage besteht jedoch Vereinheitlichungsbedarf durch die Bundesebene, was vom Bundesgesetzgeber aktuell auch vorbereitet wird.

In unserer neusten Würzburger Studie zum Umweltenergierecht „Kommunale Wärmeplanung – Rechtliche Grundlagen und neue Rechtsansätze zur Aufstellung und Umsetzung kommunaler Wärmepläne“ zeigen wir, welche rechtlichen Rahmenbedingungen sowohl für die Erstellung als auch für die Umsetzung von Wärmeplänen durch die Kommunen gelten. Außerdem haben wir untersucht, welche Möglichkeiten zur Fortentwicklung dieses Rechtsrahmens bestehen, damit dieser die Erstellung und Umsetzung von kommunalen Wärmeplänen fördert. Unsere Studie basiert auf den Forschungsergebnissen des Projekts Kommunale Wärmeplanung (KoWaP), das vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz gefördert und Ende 2022 erfolgreich abgeschlossen wurde.

Es mangelt an Standardisierung bei der Erstellung
Zwar sind die Kommunen aufgrund ihres Rechts auf kommunale Selbstverwaltung zur Aufstellung von Wärmeplänen berechtigt. Für eine funktionierende Wärmeplanung bedarf es in der Praxis aktuell aber noch Rahmenbedingungen, welche die notwendigen Durchführungsschritte standardisieren. Außerdem müssten nach unserer Analyse Finanzierungsmechanismen, Zuständigkeitsvorschriften und Regelungen zur Bindungswirkung von Wärmeplänen eingeführt werden, um Rechtssicherheit für die Kommunen zu schaffen.

Ein Problem ist aktuell noch im Datenschutz zu erkennen: Hier wären Ermächtigungsgrundlagen zur Datenerhebung für die Kommunen erforderlich, weil die notwendigen Daten für die erfolgreiche Aufstellung von Wärmeplänen meist nicht bei den Kommunen vorliegen. Die Handlungsspielräume der EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) bei der Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten sollten dabei ausgeschöpft werden, um zielführende Ergebnisse zu erhalten. Die vermutlich wichtigsten Punkte wären hier die Reduzierung von Informationspflichten gegenüber Betroffenen bei Datenerhebung und -verarbeitung.

Weiterer Bestandteil gesetzlicher Regelungen könnte die Definition von sogenannten Eignungsbereichen sein. Diese umfassen räumlich bestimmte Gebiete, in denen eine oder mehrere Wärmemaßnahmen besonders zur Erreichung der mit dem Wärmeplan verfolgten Ziele geeignet sind. Sie können einen Anknüpfungspunkt für eine räumlich differenzierte Förderung von Wärmemaßnahmen bilden.

Bauleitpläne zur Flächensicherung
Das Bauleitplanungsrecht verlangt aktuell in § 1 Abs. 6 BauGB bereits die Berücksichtigung von bestimmten Plänen wie etwa Landschaftsplänen und damit nach unserer Auffassung auch  von kommunalen Wärmeplänen bei Aufstellung oder Änderung von Bauleitplänen. Eine ausdrückliche Aufnahme in die zu berücksichtigenden Belange in § 1 Abs. 6 BauGB wäre aber dennoch aus Gründen der Rechtsklarheit empfehlenswert. Nicht zuletzt würde dies auch den Trägern der Bauleitplanung die Bedeutung der Wärmeplanung vor Augen führen und diese als festen Bezugspunkt und Abwägungsgegenstand in der kommunalen Bauleitplanung verankern. Darstellungs- und Festsetzungsmöglichkeiten, welche zur Flächensicherung für Wärmelösungen beitragen können, bestehen im Flächennutzungs- bzw. Bebauungsplan bereits heute. Jedoch führen diese Planungen dann nicht zu einer zwingenden Umsetzung der Wärmemaßnahmen, wenn die Pläne in Form einer Angebotsplanung ohne direkte Umsetzungspflicht erfolgen.

Neben klassischen Angebotsplanungen kommen jedoch auch vorhabenbezogene Bebauungspläne (§ 12 BauGB) in Betracht, bei denen sich ein Investor zur Umsetzung verpflichtet. Zudem können auch einfache Bebauungspläne (§ 30 Abs. 3 BauGB) eine Rolle bei der Überplanung gerade von Bestandsgebieten haben.

Neue Anreize sind eine weitere Option
Für die freiwillige, anreizbetonte Umsetzung von Maßnahmen aus Wärmeplänen durch die lokalen Akteure bietet sich die Verknüpfung von Eignungsbereichen für bestimmte Wärmeversorgungsoptionen mit Förderprogrammen an. Hierdurch könnten finanzielle Anreize für Wärmemaßnahmen, die im Einklang mit dem jeweiligen Wärmeplan stehen, stärker gefördert werden als bisher. Diese Verknüpfung hat jedoch auch Auswirkungen auf die Anforderungen an die Aufstellung der Wärmepläne selbst – zum Beispiel bei der Gestaltung des Verfahrens. Diese Anforderungen sollten daher bundesweit standardisiert werden, damit sowohl Landes- als auch Bundesförderprogramme mit den Ausweisungen in den Wärmeplänen rechtlich kompatibel sind.

Umsetzungsmöglichkeiten im besonderen Städtebaurecht identifiziert
Zur Umsetzung von Wärmeplänen konnten wir im besonderen Städtebaurecht Möglichkeiten identifizieren, mit deren Hilfe Eigentümer zur Umsetzung wärmebezogener Maßnahmen verpflichtet werden können. Hierbei können insbesondere städtebauliche Sanierungsmaßnahmen (§§ 136 ff. BauGB) und Stadtumbaumaßnahmen (§§ 171a ff. BauGB) grundsätzlich für eine Umsetzung kommunaler Wärmepläne in einzelnen Quartieren genutzt werden. Andere Instrumente des besonderen Städtebaurechts bieten hierfür allenfalls am Rande Anwendungsmöglichkeiten und sind daher eher ungeeignet für eine Reform. Daneben enthält der geltende Rechtsrahmen weitere Instrumente der Kommunen für die Umsetzung von Wärmeplänen, wie etwa den Anschluss- und Benutzungszwang für die leitungsgebundene Wärmeversorgung über Fernwärmenetze. Oder es können Heizstoffverwendungsverbote festgesetzt werden.

Aus KoWaP wird KoWaP-Pro
Das Fazit ist klar: Die kommunale Wärmeplanung dürfte zu einem zentralen Instrument der Wärmewende vor Ort werden. Für eine effektive Wärmeplanung und ihre Umsetzung mittels verschiedener planungs-, ordnungs- und anreizrechtlicher Instrumente braucht es jedoch mehr Standardisierungen und klare Rahmenbedingungen, die wir in unserer Studie vorschlagen. Ein wichtiger Schritt zu einem einheitlichen Rechtsrahmen kann ein Bundesgesetz schaffen – und das Wärmeplanungsgesetz (WPG) wird hierfür bereits erarbeitet. Das geplante Gesetz soll eine flächendeckende, verpflichtende Wärmeplanung etablieren. Ob dies auch wirklich gelingt und wo weiterer Handlungsbedarf entsteht, verfolgen wir aktuell im Folgevorhaben „KoWaP-Pro“, gemeinsam mit unseren Forschungspartnern von adelphi research GmbH und dem Team von Prof. Dr. Jürgen Knies von der Hochschule Bremen.

Ihr Ansprechpartner: Oliver Antoni

Publikation
Balling, Benz, Boinski, Senders, von Gneisenau, Kamm, Kahles, Antoni, Wegner: „Kommunale Wärmeleitplanung“, Würzburger Studie zum Umweltenergierecht Nr. 30, 17.07.2023