Festschreibungen eines überragenden öffentlichen Interesses haben derzeit Konjunktur. Dies gilt sowohl innerhalb wie auch außerhalb des Rechts der Energiewende. Doch was folgt daraus, dass mittlerweile eine Vielzahl verschiedener Vorhaben gleichermaßen im überragenden öffentlichen Interesse liegt? Heben sich die einzelnen Regelungen gar gegenseitig auf?
Mit der Festschreibung eines überragenden öffentlichen Interesses bezweckt der Gesetzgeber, bestimmte Vorhaben rechtlich zu priorisieren. Dies soll vor allem deren Durchsetzungsfähigkeit in Abwägungen erhöhen. Ausgehend von § 2 EEG 2023, der ein überragendes öffentliches Interesse für Erneuerbare-Energien-Anlagen und dazugehörige Nebenanlagen festlegt, hat sich insofern ein starker gesetzgeberischer Trend entwickelt. Mittlerweile sind im Recht der Energiewende rund 20 Einzelregelungen vorhanden, die ein überragendes öffentliches Interesse für verschiedenen Anlagen, Infrastrukturen und Maßnahmen in den Sektoren Strom, Wärme/Gebäude und Wasserstoff vorsehen.
Auch außerhalb des Rechts der Energiewende greift der Gesetzgeber vermehrt auf dieses Regelungsmodell zurück, so etwa bei Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen, Bundesschienenwegen, Telekommunikationsleitungen und CCU/CCS-Anlagen. Weitere solche Regelungen sollen folgen, zum Beispiel für bestimmte Wohnbebauungen.
Kollisionsfolge „Abwägungspatt“
Die skizzierte Fülle an überragenden öffentlichen Interessen legt die Frage nahe, in welchem Verhältnis die einzelnen Regelungen zueinander stehen. Generell kommt es bei dem Aufeinandertreffen mehrerer überragender öffentlicher Interessen in der Abwägung zu einer „Pattsituation“: Die gegenläufigen gesetzlichen Priorisierungen heben sich wechselseitig auf. Das Abwägungsergebnis hängt dann wieder entscheidend vom Gewicht der „hinter“ den jeweiligen Vorhaben stehenden Allgemeinwohlbelangen (zum Beispiel dem Klimaschutz) sowie dem Ausmaß ihrer konkreten Betroffenheit im Einzelfall ab.
Anwendungsbereiche der überragenden öffentlichen Interessen entscheidend
Entscheidende Frage ist aber, wann es zu einem solchen Aufeinandertreffen in einer konkreten Abwägungssituation kommt. Ob und inwiefern die verschiedenen überragenden öffentlichen Interessen nämlich tatsächlich miteinander kollidieren und sich in der Folge gegenseitig aufheben, richtet sich nach ihren jeweiligen Anwendungsbereichen. Die Anzahl überragender öffentlicher Interessen allein deutet daher noch nicht zwingend auf eine „inflationäre“ Verwendung solcher Regelungen.
Innerhalb des Rechts der Energiewende entstehen jedenfalls keine tiefgreifenden Kollisionen der dort festgeschriebenen überragenden öffentlichen Interessen. Die verschiedenen Normen richten sich nämlich primär gegen die Vielzahl der öffentlichen Belange, die der Planung und Genehmigung der von ihnen erfassten Vorhaben der Energiewende entgegenstehen können, wie beispielsweise den Natur- und Denkmalschutz. Sie wirken daher vornehmlich nicht gegeneinander, sondern weitgehend „parallel“ gegen diese anderweitigen öffentlichen Belange. Zudem dienen alle überragenden öffentlichen Interessen im Recht der Energiewende gleichermaßen der Transformation hin zu einer nachhaltigen und klimaneutralen Energieversorgung. Es handelt sich damit um ein und dasselbe überragende öffentliche Interesse an der Energiewende insgesamt.
Darüber hinaus dürfte es auch dann noch zu keiner grundlegenden gegenseitigen Aufhebung der Regelungen kommen, wenn der Gesetzgeber ein überragendes öffentliches Interesse für Anlagen und Infrastrukturen außerhalb der Energiewende normiert. Denn auch hier gilt, dass die verschiedenen überragenden öffentlichen Interessen sich hauptsächlich gegen anderweitige öffentliche Belange richten und nicht gegeneinander.
Wenn überragende öffentliche Interessen kollidieren
Eine erhebliche wechselseitige Einschränkung der rechtlichen Durchsetzungsfähigkeit überragender öffentlicher Interessen würde sich allerdings dann zeigen, wenn der Gesetzgeber auch für diejenigen öffentlichen Belange bzw. Nutzungen ein überragendes öffentliches Interesse festschreiben würde, gegen die sich die bisher mit einer solchen Festschreibung versehenen Anlagen und Infrastrukturen gerade verstärkt durchsetzen sollen. Dies wären etwa der erwähnte Natur- oder Denkmalschutz sowie bestimmte (Bestands-)Anlagen wie seismologische Stationen oder Radare, deren Betrieb typischerweise mit Vorhaben kollidiert, die im überragenden öffentlichen Interesse liegen.
Hier käme es je nach Ausgestaltung der Regelungen in den Genehmigungsverfahren zu einer Kollision und damit zu einer gegenseitigen Aufhebung der verschiedenen überragenden öffentlichen Interessen. Die intendierte Priorisierungs-, Beschleunigungs- und Steuerungswirkung der Regelungen ginge damit in diesen Kollisionsfällen verloren. In Bezug auf Erneuerbare-Energien-Anlagen und hiermit zusammenhängende Infrastruktur müsste der Gesetzgeber allerdings in jedem Fall Art. 16f S. 1 EE-RL beachten, der für diese auf der Ebene des Unionsrechts ein überragendes öffentliches Interesse in bestimmten naturschutzrechtlichen Abwägungen vorschreibt.
In der Würzburger Studie „Das überragende öffentliche Interesse in der Energiewende“ haben wir die geschilderten Zusammenhänge detailliert untersucht. Darüber hinaus werden dort die Anwendungsbereiche der überragenden öffentlichen Interessen im Recht der Energiewende ausführlich herausgearbeitet und vielfältige Auslegungsfragen, die sich im Anschluss an die verschiedenen Einzelregelungen stellen, erörtert.
Ihre Ansprechpartner: Dr. Frank Sailer und Jonas Otto